Participación Ciudadana presentó el estudio sobre "El sistema de Compras en la Administración Pública: propuesta para su transformación", el cual reflejó que la mayoría de las instituciones estatales violan las reglamentaciones vigentes a la hora realizar sus compras. También presenta la falta de planificación, transparencia, lentitud costosa, conflicto de intereses y las pocas licitaciones que realizan las entidades del Estado.
La presentación de la obra la hizo Paulo Herrera Maluf, coordinador general de la institución, en tanto que Faustino Collado expuso sobre la metodología utilizada para la realización de dicha investigación y Javier Cabreja, Director Ejecutivo e Isidoro Santana hicieron entrega de los ejemplares del libro al contralor General de la República, Francisco Liranzo; director de PROMESE, Elena Fernández; la Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Económicas de la UASD, Enma Polanco; el investigador y acucioso del tema de transparencia y anticorrupción, Gustavo Montalvo y la Secretaría de estados de Obras Públicas, Beatriz Santaella.
En su intervención Paulo Herrera Maluf precisó que otros elementos que impiden la transparencia en las instituciones; lo constituyen la falta de manuales de compras, en casi todas las instituciones, y la ausencia de reglamentos, lo que pone de manifiesto la situación en que "nos encontramos". Asimismo como la falta de tecnología a la hora de completar los expedientes, es otro componente que impide la transparencia a la hora de hablar de compra.
Precisó que el proceso manual además de poner en dudas el sistema de transparencia, el mismo resulta lento, tedioso y costoso. Reveló que aunque el estudio fue realizado a las secretarías de estados de Educación, Salud Pública, Medio Ambiente, Obras Públicas y Agricultura, dichas variables se mantienen similares para las demás entidades.
A continuación discurso presentado por el Coordinador General, Paulo Herrera Maluf.
Presentamos en el día de hoy a la opinión pública nacional, al gobierno y al país en general, los resultados del estudio sobre el sistema de compras públicas en República Dominicana, específicamente las realizadas por el Poder Ejecutivo a través de las secretarías de Estado de Medio Ambiente, Salud Pública, Educación, Obras Públicas y Agricultura.
Aunque inicialmente se incluyo a la Secretaria de Estado de Deportes, Educación Física y Recreación(SEDEFIR), esta no pudo ser diagnosticada ante la negativa de sus funcionarios a proporcionar las informaciones para dicha investigación, pese a los esfuerzos que hizo Participación Ciudadana por más de tres meses para su incorporación en el estudio.
Este estudio que entrega hoy Participación Ciudadana se inscribe dentro de los propósitos de impulsar la transparencia en las instituciones públicas y privadas, para prevenir la corrupción y garantizar una adecuada y equitativa distribución del gasto social.
Se trata, en primer lugar, de un diagnóstico que identifica paso a paso los procesos y modalidades de compra y pago vigentes; su originalidad consiste en que, quizá por primera vez, se saca a la luz pública los detalles y las interioridades de cómo se compra y cómo se paga en nuestras instituciones.
Pero al mismo tiempo, estamos entregando un conjunto de recomendaciones para una mayor efectividad del sistema de compras, lograr reducir la corrupción y proveer mecanismos de transparencia que permitan a la sociedad intervenir y fiscalizar la gestión de los funcionarios públicos.
Principales Hallazgos:
El estudio confirma el gran obstáculo que representa para el sistema de compras el modelo de ejecución presupuestaria existente, que lidera la ONAPRES, la cual en ocasiones no cumple con las apropiaciones contenidas en la Ley de Gastos Públicos, además de retrasar las asignaciones.
Este incumplimiento en los desembolsos de las partidas presupuestarias origina un retraso en el pago, después de solicitarse o recibirse las mercancías, de hasta tres y más meses, llevando a los proveedores a exigir reajustes de precios o a elevarlos desde el inicio de la cotización, agregando un costo financiero por pago tardío.
Esta práctica, que es tolerada por el sistema, es perjudicial para el Estado y la sociedad, y es una de las fuentes generadoras de corrupción, pues los proveedores empiezan a ofrecer comisiones para que le aceleren la emisión del cheque de pago.
Otro componente de la ineficacia del sistema de compras, que le impide su transparencia, es que se ejecuta, en lo fundamental, manualmente, haciéndolo tedioso, lento y costoso.
Un hallazgo importante de este estudio, que pudiera hasta sorprendernos, es la falta de manuales de compras en casi todo el sistema, así como la ausencia de reglamentos para los Comités de Compras contemplados en nuestra legislación, que ayuden a sistematizar e institucionalizar los procesos de compra y pago.
Al escudriñar el sistema de compras se ha comprobado su carácter tradicional y burocrático, descansando en una multiplicidad de pasos, que en varios casos pasan de treinta. Algunos de estos pasos se repiten y otros no son necesarios, pues el objetivo principal que persiguen, el control, se puede verificar con menos pasos.
Por eso, se puede hablar que en el sistema de compras dominicano existe un exceso de controles formales, pero un control de limitada calidad. Basta citar las duplicidades de control que resultan de las funciones de los subsecretarios administrativos y de los directores administrativos, o entre la Oficina Central de la Contraloría General de la República y sus Unidades de Auditoría, que trabajan en cada institución.
A partir de la investigación realizada se ha elaborado una caracterización del sistema de compras, con los siguientes elementos:
1. Se trata de un sistema largo y complejo
2. Cada proceso, el de compra y el de pago, se tornan repetitivos
3. Cada operación es esencialmente manual
4. Propicia el burocratismo
5. Su duración es impredecible
6. Es costoso en insumos y tiempo
7. Escasa planificación, tornándose ineficaz
8. Muchos puestos de control que originan ineficacia
9. Ambiente de poca competencia
10. Bajos niveles de transparencia
11. Encarece los bienes y servicios adquiridos
12. Facilita la discrecionalidad y la corrupción
13. Falta de homogeneidad en los procedimientos
14. Poca sistematización y bajos niveles de institucionalidad
El estudio que presentamos profundiza en todas estas características. Veamos brevemente algunas de ellas.
LA AUSENCIA DE PLANIFICACIÓN
Por ejemplo, en cuanto a la precariedad de la planificación de las compras, se estableceque, aunque las solicitudes de cuotas trimestrales y mensuales hechas por las diferentes secretarías a la ONAPRES ayudan a programar las compras y los gastos con determinada racionalidad y certidumbre, hay varios obstáculos que limitan los alcances del sistema de cuotas, como son:
La disparidad entre la propuesta de Presupuesto elaborada por cada institución y lo que la ONAPLAN y la ONAPRES incluyen en el anteproyecto de Presupuesto presentado al Consejo Nacional de Desarrollo.
De qué sirve que una institución, pongamos por ejemplo el caso de la Secretaría de Estado de Educación en el 2005, haga un esfuerzo de planificación para elaborar seriamente su presupuesto para el 2006, si luego la ONAPRES y la Presidencia le otorgan la mitad del presupuesto planificado. Aquí la planificación se viene al suelo y se convierte, prácticamente, en un trabajo improductivo.
Ahora cada institución debe realizar una nueva programación, no una planificación, pues no hay tiempo de planificar, ya que en los primeros 15 días de enero se debe presentar a la ONAPRES la solicitud de cuota para el primer trimestre.
Ya con el Presupuesto aprobado por el Congreso Nacional a través de la Ley de Gastos Públicos, sobreviene el segundo obstáculo que consiste en lo siguiente: a pesar de que ONAPRES asigna una cuota de compromiso trimestral y otra mensual, las mismas tan solo son los límites máximos hasta donde cada institución puede programar sus gastos, pero no representan una garantía de desembolsos, pues ONAPRES las varía con frecuencia.
De nuevo la segunda programación presupuestaria trimestral se modifica o se cae, generando toda clase de distorsiones en las prioridades, llevando a decisiones improvisadas, una de cuyas consecuencias es la disminución de la calidad y la eficacia del gasto, no pudiéndose alcanzar muchos de los objetivos previstos.
Esto es en cuanto a la planificación global del gasto público. Veamos ahora en la planificación interna, en cada institución.
Una cosa es la planificación y la programación del gasto anual, trimestral o mensual, y otra la ejecución de lo planificado. Para una ejecución eficaz del presupuesto, en el supuesto de que ONAPRES cumpla su compromiso de desembolso, se requiere de varias medidas administrativas, como las siguientes.
- Un conocimiento cabal de todos/as los/as encargados/as departamentales del presupuesto disponible en el año, en el trimestre y en el mes. Pero muchas veces esto se hace de dominio exclusivo de las áreas de planificación y la financiera.
- Se requiere de reuniones institucionales, presididas por los incumbentes, para discutir la ejecución presupuestaria de cada programa.
- Preparación de un plan operativo general y la elaboración por área de un cuadro con sus actividades mensuales, con una columna para colocar los insumos necesarios, así como los tiempos, lugares, responsables, etcétera, debiendo elaborar cronogramas, y para algunos proyectos y actividades importantes elaborar un PERT/CPM o Método del Camino Crítico.
- Sobre la base de lo anterior preparar las solicitudes de compras correspondientes.
- Establecer fechas límites para que cada departamento presente solicitudes de compras.
- Llevar estadísticas sobre el uso de material gastable, de combustible, de mantenimiento, y de esta manera el Departamento de Compras adelantarse a las solicitudes.
Pero, por lo general, lo que ocurre en nuestras instituciones es la improvisación, el dejarlo todo para último momento, donde todo es urgente, con la competencia, muchas veces desleal, entre los/as diferentes encargados/as que cabildean sus solicitudes, acumulándose muchos expedientes en el área financiera y haciéndose más costoso el proceso de compras.
La investigación revela que apropiados o aprobados los fondos para la compra de bienes y servicios, dentro de los diferentes programas, cuentas y subcuentas, no se realiza una programación de las compras basada en históricos de consumos, períodos de mayor actividad institucional, aprovechamiento de condiciones del mercado. Las compras obedecen, fundamentalmente, a los reclamos departamentales del día a día.
Otro aspecto que trastorna la limitada programación de las compras existente y que dificulta la identificación del logro de resultados por programas, es la coordinación de fondos de una cuenta o subcuenta a otra dentro de un mismo programa.
Estas prácticas contribuyen a que la mayoría de nuestras instituciones no ejecutan el presupuesto aprobado, lo que le estaría dando la razón a la ONAPRES para recortarle las cuotas trimestrales y el presupuesto del año siguiente. Aunque, como hemos demostrado, la ONAPRES es co-responsable de la ineficacia en toda la ejecución presupuestaria.
FALTA TRANSPARENCIA
No existe un procedimiento para garantizar que la oferta de un proveedor no sea del conocimiento de un competidor antes de presentar la suya, lo que se presta para actos de corrupción. Aun en la licitación pública, que las ofertas se entregan en sobres cerrados, falta mayor precisión reglamentaria.
BUROCRATISMO
Los expedientes, tanto en el proceso de compras como en el proceso de pago, circulan varias veces por las mismas oficinas para reiteradas revisiones, autorizaciones y firmas, haciéndose estos procesos largos y costosos.
Las reiteradas revisiones y autorizaciones, al tiempo que podrían facilitar un efectivo control, se pueden prestar para obstruir calculadamente un expediente, sea para favorecer a otro proveedor o para obtener beneficios del proveedor seleccionado.
Falta homogeneidad y claridad jurídica en la composición de los Comités de Compras o de Licitación.
El sistema de compras está más concentrado que desconcentrado en el secretario de Estado respectivo, excepto, de los casos estudiados, en la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, donde al subsecretario Administrativo le han sido dadas amplias facultades para comprar.
LENTITUD COSTOSA
El proceso de aprobación de una compra, de la asignación presupuestaria, aprobación del pago y la emisión del cheque, dadas las facultades legales del Director Nacional de Presupuesto, el Contralor General de la República y el Tesorero Nacional, hace que el proceso de una compra pueda durar hasta meses, haciéndose ineficiente, costoso, de baja credibilidad, facilitando los actos de corrupción.
OLIGOPOLIO DE PROVEEDORES
Los retrasos en los pagos determina que la gran parte de las compras públicas sean de hecho a crédito, favoreciendo al proveedor con capacidad financiera, lo que genera en cierto modo un oligopolio de proveedores, anulando la competencia y propiciando relaciones no institucionales entre el proveedor y el funcionario, que estimula el surgimiento de ventajas personales y las prebendas.
Dado el esquema actual del sistema, con escasa planificación y programación, así como de la existencia de un gran número de bienes y servicios de bajo precio, la mayoría de los lotes que se compran están por debajo de los montos de la licitación pública y de la licitación por invitación, constatación que debe originar nuevas estrategias de transparencia.
LAS COMPRAS DE EMERGENCIAS
Otra brecha importante en la normativa existente son las denominadas compras de urgencia y de emergencia, que a veces se presentan o son inducidas por la falta de planificación institucional y la escasa programación de las compras. Esta práctica favorece los actos de corrupción.
LOS CONFLICTOS DE INTERESES
No hay un mecanismo que permita verificar los lazos familiares, las relaciones comerciales o de otro tipo de los integrantes del Comité de Compras y los funcionarios con poder de decisión con los oferentes. Esta fragilidad del sistema para determinar los conflictos de intereses es una ancha puerta que facilita la entrada de la corrupción.
FALTA BANCO DE PROVEEDORES
Aunque existen listas de proveedores, estos son limitados, distando mucho de un verdadero banco de proveedores. En consecuencia, el Departamento de Compras recurre en ocasiones a la guía telefónica, en sustitución de lo que debería ser un banco de proveedores con criterios de selección según productos que ofertan, condiciones, localidad, garantías, solvencia, entre otros aspectos.
Tampoco existe un sistema de actualización de precios y de informaciones técnicas sobre bienes y servicios que prepare a los integrantes de los Departamentos de Compras y del Comité de Compras en mejores condiciones para negociar y recomendar decisiones.
Los inventarios no se mantienen actualizados, esperándose a veces hasta más de un año para realizarse; en algunos almacenes hay mercancías con varios años, lo que indica que esas compras no fueron acertadas.
No existen sistemas generalizados de asignación de bienes de consumo y de equipos que promuevan la responsabilidad individual y el ahorro.
POCAS LICITACIONES
La proporción de las compras por licitación es mínima, primero porque la normativa que ha imperado con el decreto 262-98 y el decreto 63-06 que le sustituyó, establece montos altos para licitar (más de tres millones de pesos y, segundo, porque no ha habido voluntad política, toda vez que la referida normativa ha señalado que las instituciones pueden licitar, si lo desean, por un monto menor al establecido.
En conclusión, estamos ante la presencia de un diagnóstico que desnuda a la Administración Pública dominicana, en cuanto a las compras se refiere.
Si queremos avanzar, si queremos prevenir y luchar contra la corrupción, si queremos institucionalidad, modernidad y gobierno electrónico, debemos prestar atención a los hallazgos que se presentan en esta publicación, así como a sus recomendaciones, entre las cuales presentamos las siguientes:
RECOMENDACIONES
- Elaboración de un Manual de Compras en cada institución, a partir de criterios generales especificados por decreto.
- Elaboración de reglamentos para el funcionamiento de los Comités de Compras.
- AUTOMATIZACIÓN DEL SISTEMA: Implantación de una red interna en cada institución, conectada con la red del SIGEF, para que desde la requisición y/o la solicitud de la compra hasta la emisión del cheque todo sea basado en la automatización
- Implantar el procedimiento de que todas las cotizaciones, no importa la modalidad de compra, se entreguen en sobre cerrado y se abran al mismo tiempo.
- Realizar una reingeniería de procesos para reducir los pasos actuales, dándole más agilidad al sistema.
- Producir cambios en el modelo de asignación y ejecución presupuestaria a partir de dos medidas fundamentales:
a) Aumentar los montos de los Fondos Reponibles.
b). Anticipar progresivamente la entrega de la duodécima parte del presupuesto de cada institución.
- Desconcentración de las compras por parte de los/as secretarios/as de Estado en la medida que se automatice el sistema y a partir de montos superiores a los actuales.
- Establecer por decreto la obligatoriedad de una página web en cada institución para iniciar el sistema de las compras interactivas.
- COMPRAS, ALMACENES Y SUMINISTROS EN LA RED: El ciclo se completa con la habilitación de una página web en cada dependencia, donde haya información sobre todo lo comprado y todo lo pagado, con identificación de los nombres y los montos; una sección que muestre de manera dinámica las existencias en almacén; y un cuadro resumen de los consumos mensuales por departamento y otros órganos.
- Establecer métodos y procedimientos para el uso y consumo de los bienes que garanticen el ahorro y su preservación. Recomendamos la asignación individual (cargar) todos los bienes, usando una base de datos computarizada que refleje qué tiene cada quien, fechas de solicitudes, fechas de entrega, históricos de consumo, entre otos datos.
Agradecemos, de igual modo, el trabajo realizado por el consultor Faustino Collado y el consultor asociado, Bernardo Hirán Sánchez.
Al Equipo Técnico de PC, por sus iniciativas y profesionalidad con que lleva hacia adelante el clamor de la transparencia en la gestión pública.
Y a todos y todas ustedes, por su apoyo reiterado.
Muchas gracias.
PALABRAS DE FAUSTINO COLLADO, CONSULTOR PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO “EL SISTEMA DE COMPRAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: PROPUESTAS PARA SU TRANSFORMACIÓN”
Señores directivos de Participación Ciudadana
Distinguidos/as invitados
Señores de la prensa
El estudio que hoy pone en sus manos Participación Ciudadana y que nuestra oficina Consultora Collado & Asociados tuvo la oportunidad de realizar, más que un ejercicio académico, representa un acto de ciudadanía inscrito en la conciencia nacional, la que ya está cansada de ver pasar administración tras administración derrochando, y en algunos casos, malversando los fondos públicos.
Desde hace tiempo las denuncias llueven acerca de los actos de corrupción; se estiman altas sumas perdidas por ese concepto. El mismo Presidente de la República manifestó hace unos años que el Estado dominicano perdía alrededor de treinta mil (RD$30,000,000.00) millones de pesos, extraídos ilegalmente.
Uno de los aportes del trabajo que hoy se presenta es que desentraña el mecanismo que hace posible que si un/a funcionario/a decide engañar a la Administración, tenga diferentes posibilidades, sin que hasta la fecha existan las mejores prácticas y los mecanismos más seguros para impedirlo.
Cómo se procedió para realizar esta investigación?
En primer lugar se decidió que el estudio debía estar dirigido al Poder Ejecutivo y a sus secretarías, por ser esta la parte del gobierno que más peso tiene en el gasto público.
A seguidas adoptamos el criterio de clasificar a las secretarías en grandes, medianas y pequeñas, atendiendo al monto de su presupuesto aprobado en la Ley de Gastos Públicos. Dadas las diferencias presupuestales existentes, se consideró grandes las secretarías con un presupuesto por encima de 10 mil millones de pesos; medianas, con presupuesto entre 5 mil y 10 mil millones de pesos; pequeñas, las secretarías que tienen presupuestos por debajo de 5 mil millones de pesos.
Basándonos en el referido criterio seleccionamos seis secretarías de Estado: dos grandes (Secretaría de Educación y Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social), dos medianas (Secretarías de Obras Públicas y Comunicaciones y Secretaría de Agricultura), dos pequeñas (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Secretaría de Deportes).
Finalmente trabajamos solo con cinco secretarías, pues la Secretaría de Estado de Deportes (SEDEFIR) no colaboró con la investigación. Actitud que deben explicar sus funcionarios.
De todas maneras, estimamos que siendo las cinco secretarías un 24% de las 21 secretaría de Estado (incluyendo los Secretariados y la PGR), la muestra era bastante representativa para la realización de un estudio del sistema de compras dominicano.
Tras una carta de PC a cada Secretario/a para que nos brindara las debidas facilidades, y la respuesta positiva de éstos, procedimos a aplicar un cuestionario de 106 preguntas, que en realidad fueron más, a funcionarios claves de cada secretaría.
Entrevistamos, conversamos y a veces debatimos con subsecretarios administrativos y financieros, directores administrativos, gerentes financieros, encargados de compras, encargados de presupuesto, tesoreros, auditores, encargados de planificación, encargados de almacén, encargados de recursos humanos y encargados de informática, algunos de los cuales están hoy aquí, a los que agradecemos públicamente su colaboración.
De estas entrevistas resultó un amplio y valioso material, útil para caracterizar al sistema de compras, ver algunas de sus fortalezas, comprobar sus enormes debilidades y registrar algunos avances.
Conjuntamente con esta labor, se hicieron consultas de documentos institucionales de estas secretarías: legislación, políticas, normas, circulares, y disposiciones de los secretarios.
Elaborada la primera versión del estudio se realizó un taller con funcionarios claves de las cinco secretarías, donde se precisaron datos, aclararon algunos procedimientos y, en general, se validó la investigación, sin que esto significara que los funcionarios presentes estuvieran de acuerdo, necesariamente, con todas las conclusiones.
Con todo lo anterior, se ha sistematizado el sistema de compras y el sistema de pago, sus procesos, sus procedimientos, y hemos aportado los flujogramas generales de ambos sistemas, que en la mayoría de las secretarías no existían, lo que permite su mejor comprensión.
El estudio abarca también la parte legal en que se soporta el sistema de compras vigente a inicios de 2006. En la actualidad existe una nueva normativa representada por el decreto 63-06 y la ley de contratación de bienes, obras, servicios y concesiones No.340-06; aunque esta última, de acuerdo a la misma ley, deberá esperar un (1) año para su vigencia plena. Por eso, es oportuna la ocasión para solicitar al Presidente de la República a que haga esfuerzos por acortar ese período, que lo considere una prioridad de Estado, si es que hay voluntad política para vencer esquemas burocráticos de más de 40 años.
El estudio arroja la necesidad de una mejor legislación, y la necesaria adaptación a los contenidos del capítulo nueve (9) del Tratado de Libre Comercio RD-CAFTA, sin embargo, las mayores debilidades verificadas están en la ingeniería de proceso.
Aparte del avance legislativo que se ha llevado casi 10 años, desde el decreto 262-98 y la creación de la comisión por decreto presidencial para elaborar un proyecto de compras y contrataciones en 1998, otro paso de avance se registró con la creación del Programa Integrado de Administración Financiera (PAFI), que ha introducido algunas modificaciones en el sistema de presupuesto y ha empezado a automatizar algunas operaciones de los organismos rectores del sistema, con el inicio del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF).
Pero este programa, iniciado en 1997, a sus casi 10 años, no ha logrado variar las principales características del sistema, en parte por la concepción y estrategias escogidas, así como por la falta de apoyo político al más alto nivel. En el caso de la legislación como en el caso de la modernización y automatización de la administración financiera del gobierno podemos hablar prácticamente de una década perdida, en el sentido de que aún seguimos con grandes atrasos en eficiencia y transparencia.
El diagnóstico y las propuestas que hoy se pone a circular es un nuevo grito ciudadano, dirigido al gobierno y al país, para que el actual sistema de compra y pago, que tanta corrupción a generado, dé un giro radical, y el dinero del pueblo se gaste bien, cuando debe gastarse, para lo que debe gastarse, y con los mejores resultados.
Santo Domingo de Guzmán, D.N.
Septiembre 21 de 2006.
