1.- Una ley acariciada durante 16 años
El anteproyecto de Ley de Partidos Políticos entregado al Congreso Nacional por el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) contiene parte de las propuestas presentadas por la Junta Central Electoral en el proyecto de ley que introdujo dicha institución a las cámaras legislativas en junio del 2011, fruto del largo proceso de discusión de ese instrumento jurídico, pero lamentablemente desconoce múltiples consensos que involucraron no solo a los partidos políticos y órganos estatales, sino también a instituciones de la sociedad civil, hasta hacerlo altamente regresivo.
El primer consenso se produjo en el 1999, bajo la coordinación de la Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado, resultado del Diálogo Nacional convocado por el primer gobierno del PLD, el cual involucró a la mayoría de los partidos y a casi todas las instituciones de la sociedad civil. Este anteproyecto nunca fue introducido al Congreso.
En el siguiente gobierno, del Partido Revolucionario Dominicano, volvió a discutirse la propuesta, entonces con la coordinación del Consejo Nacional de Reforma del Estado, involucrando nuevamente una amplia representación política y social. Llegó al Congreso en varias oportunidades, pero nunca pasó de las comisiones. En los años siguientes se fueron acumulando nuevos proyectos, con ligeras variantes, que han sido introducidos al Congreso por distintas bancadas y legisladores, pero hasta ahora no ha pasado de las comisiones, aún cuando dos partidos se alternaron en el control de la mayoría de ambas cámaras.
2.- El proyecto del PLD es regresivo
El proyecto del PLD llega después que comisiones de diputados han pasado dos legislaturas discutiendo unas cuatro propuestas, incluyendo la presentada por la JCE. Nadie le puede negar el derecho a presentarlo pero es lamentable que después de 16 años de discusiones desconozca aspectos importantes que han figurado en la generalidad de los consensos, lo que casi implica volver a comenzar y dilatar una legislación fundamental para el fortalecimiento del proceso democrático.
El retraso es más lamentable porque también está pendiente la aprobación de una nueva Ley Orgánica del Régimen Electoral, llamada a actualizar las normativas electorales a la luz de la Constitución promulgada en el 2010, que introdujo importantes modificaciones al respecto, y a reglamentar todo lo concerniente a las campañas para las elecciones generales..
Es relevante que la propuesta del PLD desestima muchos de los planteamientos que antes compartía con otros partidos y la sociedad civil para el fortalecimiento de la democracia dominicana a través de una ley de partidos. La preocupación es mayor por cuanto parece haber abandonado las consultas a la sociedad que lo caracterizaron, y porque al disponer de amplia mayoría en ambas cámaras legislativas implica una tendencia a la imposición que no se corresponde con los avances democráticos de las últimas décadas.
Invitamos a ese partido y a toda la sociedad dominicana a reivindicar la consulta y el consenso como mecanismo de fortalecimiento de la institucionalidad democrática. Aprobar las propuestas presentadas por el partido gobernante sería una enorme burla a las expectativas de tantos años.
3.- Cuestiones que rechazamos de la propuesta
Participación Ciudadana ha tenido una presencia relevante desde que se iniciaron las discusiones para una Ley de Partidos, pero en aras de la brevedad de este documento, sólo nos referiremos a continuación a los planteamientos que no compartimos de la propuesta del Partido de la Liberación Dominicana, tomando como referencia el proyecto de la JCE y después de un estudio pormenorizado:
3.1.- Lo más inaceptable, con categoría de inconstitucionalidad, es el párrafo del Artículo 3 que reputa como “renunciante al cargo de elección popular, el afiliado que renuncie al partido o agrupación política que le ha presentado como candidato”, pues implica subordinar el derecho a elegir y ser elegido, en perjuicio no sólo de los beneficiarios del sufragio, sino también de quienes los invisten de representación. De hecho una alta proporción de la ciudadanía no milita en los partidos y vota para escoger representantes y autoridades.
3.2.- Una de las razones para promover una ley de partidos ha sido, desde el inicio, la consagración de las elecciones primarias como mecanismo para elegir candidatos, lo que ahora el PLD pretende dejar a voluntad de cada partido, eliminando el artículo 33 del proyecto JCE. La votación universal de la militancia partidista es el mecanismo más democrático para elegir candidatos y debe ser obligatorio, por lo menos para todo el que reciba financiamiento del Presupuesto Nacional.
3.3.- Es inexplicable que se reconozca la cuota legal del 33 por ciento de las candidaturas a los cargos de representación congresual y municipal como acción afirmativa a favor de las mujeres y que no se consagre lo mismo en los cargos directivos de los partidos, ya que lo primero a ser incentivado para superar la desigualdad de género, es la participación femenina en la actividad política.
3.4.- Consideramos reprochable la reducción del porcentaje del financiamiento público que los partidos deben destinar a la educación política y la formación electoral, del 25 por ciento propuesto por la JCE a un 10 por ciento, y a cero en los años de elecciones generales, aunque en estos la contribución se duplica y se requiere entrenamiento de delegados a los colegios electorales.
3.5.- No se justifica que el PLD modifique las definiciones de los partidos (art.2) para suprimir la parte final referente a que deben influir en la dirección del Estado “en sus diferentes instancias, expresando la voluntad ciudadana, para servir al interés nacional y propiciar el bienestar colectivo y el desarrollo integral de la sociedad”.
3.6.- Tampoco se justifica la supresión de la segunda parte del Párrafo III del art. 2 del proyecto JCE que plantea que los partidos “deben contribuir con la formación de los y las ciudadanas en materia de ética ciudadana, educación cívica y manejo de las funciones públicas, y realizar otras actividades complementarias que no estén expresamente prohibidas por la Constitución de la República y las leyes.
3.7.- En los principios y valores fundamentales, (art. 7 de la propuesta del PLD), se suprime “el reconocimiento de los derechos de las minorías”, que es consubstancial a la democracia y que son derechos reconocidos en la legislación de todos los países donde impera un Estado de derecho.
3.8.- En el Párrafo I del art. 10 se eleva a 18 meses antes de las elecciones la fecha límite para la solicitud de reconocimiento de partidos y agrupaciones políticas, y se deja hasta un año, (6 meses antes de los comicios) para que la JCE emita su veredicto. En cada caso se aumentan 6 meses, lo que se constituye en un límite excesivo al derecho de asociación política. Con las actuales tecnologías la JCE no precisa más de dos o tres meses para decidir si procede o no un reconocimiento legal. Coloca en desventaja a los nuevos agrupamientos cuando los ya establecidos comenzarían su campaña interna un año antes de los comicios. Los condicionamientos para reconocer nuevos partidos, al igual que en el proyecto de la JCE, son muy rígidos, por ejemplo cuando se les requiere tener locales abiertos en zonas urbanas de todos los municipios cabeceras de provincias, cuando sería razonable postular en más de la mitad, dejando la posibilidad de debilidad en algunas.
3.9.- Tanto el PLD como la JCE son más exigentes con los nuevos partidos, al reclamarles, durante el proceso de organización y reconocimiento, un presupuesto de ingresos y gastos, “con indicación detallada de los aportes recibidos y sus fuentes, así como de los egresos realizados hasta la fecha de solicitud. Nombre y cargos de las personas autorizadas a recabar y recibir fondos a nombre de la organización política y de las que aprueban los desembolsos y detalles del manejo de los fondos”, art. 10, letra i. Esos detalles no se les exige a los partidos reconocidos ni siquiera sobre los fondos públicos que reciben.
3.10.- En cambio el PLD reduce la rendición de cuentas de los partidos al eliminar la letra j del artículo 11 del proyecto JCE que instituye la presentación del “presupuesto de ingresos y gastos del partido o agrupación política, cada año, hasta la fecha de las próximas elecciones generales, con indicación detallada de las fuentes de ingresos, los cuales estarán avalados y certificados por un contador público autorizado”.
3.11.- Es relevante que elimina el Párrafo III del artículo 53 del proyecto JCE que “prohíbe el uso de recursos públicos provenientes de cualquiera de los poderes e instituciones del Estado, incluyendo los Ayuntamientos municipales, para financiar actividades de rentabilidad electoral particular, inclusive aquellas que se deriven de inauguraciones oficiales de obras construidas por cualquiera de sus instancias durante el período correspondiente a seis meses del día de las elecciones generales”.
3.12.- La laxitud en la transparencia y rendición de cuentas es manifiesta cuando el PLD elimina la letra c del artículo 62 del proyecto JCE que instituye: “Llevar un registro de contribuyentes, el cual contendrá los nombres y apellidos de los contribuyentes, así como la cédula de identidad y electoral, la dirección y el monto de la contribución. Este registro será visado por la Junta Central Electoral cuando lo considere pertinente”
3.13.- En el art. 17 sobre Deberes de los Partidos, se suprime la letra h del proyecto de la JCE que plantea “Respetar el desarrollo, la integridad e independencia de las organizaciones de la sociedad civil”, lo que se inscribe en una tendencia regresiva a desconocer el valor de las entidades sociales y la participación de la ciudadanía en el proceso democrático.
3.14.- El art. 18 sobre Prohibiciones, se elimina la letra i del de la JCE que proscribe “Imponer o aceptar requerimientos o deducciones de salarios a los empleados públicos o de empresas particulares, aun cuando se alegue que son cuotas o donativos voluntarios”.
3.15.- El art. 21 sobre Elección de los Organismos Internos suprime el postulado “sin que en ningún caso la duración de estos períodos exceda el tiempo de mandato consagrado constitucionalmente para los cargos de elección popular”. El período de 4 años debe ser también el límite de elección de los dirigentes, como propuso la JCE.
3.16.- Es notable que el PLD eliminara el art. 23 del proyecto JCE donde “se prohíben las designaciones para ocupar una función dirigencial o una postulación para un cargo electivo, que no emanen de la voluntad de los organismos competentes del partido o agrupación política y de la decisión de sus miembros (as) afiliados (as), conforme los estatutos”.
3.17.- Al igual que en el proyecto de la JCE, la propuesta del PLD repite la contradicción de plantear (en el art. 47) que “La precampaña política de los partidos y agrupaciones políticas se limitará a lo interno de éstos”, y luego en la letra b se indica “La promoción a través de los mensajes publicitarios colocados y transmitidos por los diferentes medios de comunicación”. Para reducir el alto costo de las campañas internas, que incentivan el rentismo y dan ventaja a los más pudientes, debería limitarse a los medios de comunicación de la jurisdicción correspondiente. La contradicción se repite en el art. 49 al postular que “Los precandidatos, sin perjuicio de lo que establecen otras leyes nacionales, podrán realizar actividades de proselitismo político siempre y cuando las practiquen dentro del ámbito interno de su correspondiente organización política”.
3.18.- Está ausente en el anteproyecto del PLD un límite al gasto de los candidatos y una información a los electores sobre el mismo y las fuentes de financiamiento, elementos fundamentales para reducir el costo de la democracia dominicana, el abuso de los recursos estatales y del financiamiento de fuentes ilícitas y para garantizar una competencia menos desigual.
3.19.- En el régimen de financiamiento a los partidos, el anteproyecto del PLD utiliza la misma distribución porcentual que la actual Ley No. 289-05, es decir, 80% del monto total en partes iguales a los partidos que obtengan más del 5% de los votos y un 20% a los partidos que obtengan por debajo del 5%. Sin embargo, este último 20% se distribuiría en partes iguales entre todos los partidos en lugar del sistema que actualmente existe, de distribuir el 12% en partes iguales y el 8% en proporción a los votos obtenidos. Proponemos que las proporciones sean de dos tercios y un tercio, respectivamente.
3.20.- Otra modificación eliminaría el porcentaje fijo del presupuesto nacional que reciben los partidos políticos, que actualmente es de un ½ por ciento del presupuesto nacional en años electorales y ¼ por ciento en años no electorales, para que el Congreso lo determine cada año, lo que implica el riesgo de aumento, cuando lo procedente sería reducirlo, ya que en el 2012 superó los 1,400 millones de pesos.
3.21.- Las disposiciones de rendición de cuentas de los partidos políticos con respecto a sus ingresos y egresos no son muy diferentes a las existentes en la legislación actual, a pesar de la realidad de la opacidad que prevalece en los partidos en torno a este tema.
3.22.- Un detalle curioso es que se discrimina para fines de transparencia los fondos privados de los públicos, cuando debería existir un control sobre ambos tipos de fondos. El anteproyecto plantea que la ciudadanía tendría derecho a acceso a información cuando se trate de fondos públicos, lo que significa que no los tendrá sobre los de origen privado. Por otro lado, se crea la cuenta única en cada partido, pero solo para manejar los fondos públicos. Resultaría altamente relevante que los mecanismos de control no distingan por el origen de los fondos.
3.23.- Las penalidades o sanciones es otra de las debilidades del ante proyecto del PLD. Un buen ejemplo es que la obstrucción a las labores de fiscalización por parte de la autoridad electoral, se sanciona a penas con una multa de 50 a 100 salarios mínimos del sector público. Igualmente, todas las violaciones que fomentan el clientelismo se sancionan con multas de 100 a 200 salarios mínimos del sector público. Con la misma multa se sancionan las violaciones a las disposiciones constitucionales que prohíben las violaciones a los derechos humanos, la discriminación, la violencia, amenazas, coacciones, engaños, el uso de la violencia y el despojo de candidaturas en violación a la ley. Los casos de financiamiento ilegal se sancionan solamente con multa equivalente al doble de las contribuciones ilegales recibidas. La venalidad de las penas queda claramente demostrada cuando se sanciona la más grave infracción que puede cometerse en materia electoral, el fraude electoral, solo con la inhabilitación a puestos públicos electivos por un período electoral.
3.24.- Se atribuye competencia para conocer de las infracciones al Tribunal Superior Electoral, con excepción de las infracciones penales, que pertenecen a la jurisdicción penal, pero se deja la persecución de las infracciones electorales a la Junta Central Electoral o a cualquier “parte interesada con interés legítimo”, cuando debería estar a cargo de un fiscal electoral, pues es muy difícil que la JCE se embarque en perseguir a los partidos y sus miembros con los que debe lidiar para la celebración de elecciones.
Santo Domingo
25 de septiembre del 2014
