Transparencia y Calidad de la Democracia

Por Delia M. Ferreira Rubio

El reclamo de transparencia que se vive en la actualidad en muchos países está íntimamente relacionado con la corrupción que afecta directamente la calidad y sostenibilidad de nuestras democracias. No se trata de una moda, ni de unslogan, ni de una manía persecutoria de algunos ciudadanos indignados. Se trata de un reclamo frente

a la ruptura de los lazos de representación, a la pérdida de la confianza en las instituciones y a la insatisfacción con una forma de organización política que parece haber perdido de vista sus objetivos y promesas.

La democracia es mucho más que celebrar elecciones periódicas, más o menos limpias y justas. La democracia electoral es sólo el primer eslabón de un sistema que supone, en esencia, la plena y libre participación de las personas, en un marco de inclusión e igualdad, en el que se respetan los derechos y libertades de todos -ciudadanos y gobernantes-, donde rige el Estado de Derecho y nadie está sobre la ley, porque el gobierno no es absoluto y está sujeto a controles para garantizar que la acción política esté orientada al bienestar general.

Cada uno de estos elementos del sistema democrático está íntimamente relacionado con la transparencia. El concepto de transparencia es como una moneda de dos caras; una vinculada a la información y la apertura, la otra referida a la integridad y la ética. Esta doble exigencia ínsita en el concepto de transparencia es central para entender la potencialidad de la transparencia como mecanismo para prevenir y luchar contra la corrupción y como herramienta para el fortalecimiento de la democracia y la mejora de su calidad.

Veamos cuál es la conexión entre la transparencia y las condiciones esenciales de la democracia. Las elecciones son en nuestra democracia representativa un elemento central para la participación. ¿Podemos hablar de elecciones democráticas si no se garantiza información en cuanto al sistema electoral, los candidatos, la forma de ejercer el sufragio y la forma de contar los votos para declarar un ganador? Evidentemente no. ¿Podríamos decir que una elección es democrática si no se garantiza la integridad de la autoridad electoral o si se tergiversan los resultados para favorecer a alguno de los candidatos? Evidentemente no. No hay elecciones democráticas sin transparencia.

Pero las elecciones no son la única forma de participación de los ciudadanos. Las democracias modernas reivindican el adjetivo de "participativas", reforzando las instituciones formales e informales que convocan a la sociedad a tomar parte activa en los procesos decisorios. Mecanismos como la iniciativa popular, la legislación directa, el referéndum, el plebiscito, las audiencias públicas, los presupuestos participativos -entre otros- garantizan nuevos espacios de intervención ciudadana. ¿Podrían ser algo más que mero maquillaje democrático si los ciudadanos no contaran con información oportuna y completa respecto a las cuestiones discutidas? ¿Se ampliaría la participación efectivamente si se discriminara a quienes pueden intervenir en función de algún interés particular, o por el intercambio de favores? Evidentemente no. La transparencia es esencial en las nuevas formas de participación.

La transparencia es central en el ejercicio del gobierno. ¿Es democrático que un gobierno niegue el acceso a la información pública a sus ciudadanos? No. ¿Es democrático que un gobierno no respete los límites impuestos por las leyes y se comporte arbitrariamente? Evidentemente no. ¿Es democrático que las decisiones de políticas públicas estén orientadas al beneficio personal de los funcionarios o sus amigos, o que sean devolución de favores, en lugar de estar orientadas al logro del bienestar general? Evidentemente no. La noción de buen gobierno o gobernanza tiene en la transparencia uno de sus principales ejes.

La democracia implica un gobierno sujeto a la ley y respetuoso de los derechos y libertades de la sociedad y ello supone la existencia de controles efectivos para evitar abusos y corregir desviaciones; para hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios y el principio de rendición de cuentas -característico de cualquier relación de mandato. La transparencia también tiene que ver con esto. ¿Puede hablarse de control cuando el controlador depende del controlado? Evidentemente no. ¿Puede hablarse de una democracia de calidad si no se garantiza la independencia de los jueces? No. ¿Es compatible con una democracia sólida la impunidad frente a la corrupción y el mal manejo de los recursos públicos? No. ¿Se pueden hacer efectivos los controles en un ambiente de opacidad y secretismo? Evidentemente no. Otra vez, la transparencia información y la transparencia-integridad juegan un papel clave en la calidad de la democracia.

A diario vemos en las noticias, la irrupción de protestas contra gobiernos corruptos e ineptos. Desde la Primavera Árabe a los Indignados de Puerta del Sol apreciamos a grupos sociales importantes que reclaman una democracia no sólo formal, sino una democracia auténtica, una democracia sustancial o sustantiva.

La corrupción afecta las bases mismas de la relación de representación. Los ciudadanos no se sienten representados en sus intereses y necesidades. Los representantes son percibidos como agentes de intereses diversos -algunos legales, otros incluso ilegales- que compran influencia y decisiones y llegan a veces a configurar la captura del Estado. La percepción de corrupción que afecta esencialmente a las instituciones políticas socava la legitimidad del sistema y genera desconfianza en instituciones y líderes.

Cuando la corrupción avanza, la democracia retrocede. La igualdad es reemplazada por el favoritismo, la discrecionalidad, el nepotismo y el clientelismo. El acceso a la información se restringe. La libertad de prensa y de expresión sufren detrimento. Cualquier mecanismo es bueno para lograr el silencio y la opacidad. Los controles pierden autonomía y capacidad. Los mecanismos de participación se transforman en meros esperpentos o son parte de un relato que pretende imponer la idea de una democracia plena.

La corrupción afecta también lo que podríamos llamar las prestaciones de la democracia. La malversación de fondos públicos, el diseño interesado de políticas públicas o la implementación defectuosa de las decisiones afectan seriamente el desarrollo humano de un país, estancando o deteriorando los niveles de la educación y la salud pública. Por otra parte, la corrupción afecta la competitividad del país, genera inseguridad jurídica y atenta contra el crecimiento y la inversión.

El fenómeno de la corrupción no es exclusivo de algunas regiones o culturas. La corrupción puede aparecer en países ricos o pobres, centrales o periféricos. Basta una revisión de las noticias del día en los portales internacionales para observar los reportes de escándalos de corrupción; de Italia a Estados Unidos, de Bangladesh a Alemania, de Nigeria a Buenos Aires; de la FIFA a los bancos de inversión; del financiamiento de las campañas a la asignación de planes sociales; como dice el refrán español: en todos lados se cuecen habas. La diferencia radica en la forma en que las sociedades reaccionan frente a la corrupción y esa forma de reacción determina en parte la percepción de corrupción sobre cada país.

Transparency International da a conocer anualmente el Índice de Percepción de Corrupción en el que los países percibidos como más transparentes obtiene una calificación de 10 y los percibidos como más corruptos se acercan a 0. Veamos cuál es la situación en América para el Índice 2011^[1].

La crisis de representación de la que venimos hablando en la región desde hace una década se ha caracterizado por la pérdida de confianza en las instituciones, particularmente las instituciones políticas. Los partidos políticos aparecen como la institución que menos confianza merece de los ciudadanos. El Barómetro Global de Corrupción^[2], otro instrumento de Transparency International que consulta de opinión pública en más de 100 países, señala a los partidos políticos como la institución más afectada por la corrupción en la mayoría de los países. Siendo los partidos políticos esenciales en el modelo de democracia vigente la cuestión se vuelve preocupante.

A pesar de todo, el Latinobarómetro^[3] refleja que una mayoría de la población mantiene el apoyo a la democracia como sistema de gobierno frente a cualquier alternativa autoritaria o de facto. El dato es positivo, pero no nos exime de la responsabilidad que nos compete a todos -dirigentes y ciudadanos de a pie- de contribuir al fortalecimiento de nuestras democracias.

El apoyo a la democracia no está exento de críticas. El Latinobarómetro detecta bien el perfil de "demócratas insatisfechos" que se advierte en nuestras sociedades. Las políticas públicas no han logrado en muchos casos cumplir con las promesas de la democracia formuladas expresamente -o entendidas tácitamente- en el momento de la restauración de los regímenes democráticos. La sociedad quiere elecciones, pero también reclama políticas que satisfagan sus necesidades de salud, educación, vivienda, transporte, que apunten a la reducción de la pobreza y la generación de oportunidades de trabajo y desarrollo personal y colectivo. La corrupción, el clientelismo, el mal manejo de los recursos estatales son algunos de los factores que conspiran contra el objetivo central de la democracia que es el bienestar general.

La transparencia puede contribuir a fortalecer la gobernanza a través de políticas públicas orientadas al desarrollo humano y al crecimiento económico; puede facilitar el control y la participación; puede mejorar los niveles de integridad en la gestión pública, recomponiendo así los lazos de confianza entre gobernados y gobernantes.  La transparencia actúa como antídoto contra la corrupción porque aumenta el riesgo al que se exponen quienes se involucran en tratos corruptos. En fin, la transparencia puede contribuir a elevar la calidad de nuestras democracias.

¿Qué medidas concretas deberían ponerse en marcha? En primer lugar, la garantía efectiva del derecho de acceso a la información pública. No sólo a través de la regulación de un proceso formalista de pedidos de informe, sino también mediante la implementación de iniciativas de apertura gubernamental. La apertura informativa, a su vez, facilita una participación activa e informada de la ciudadanía, para lo cual es necesario implementar mecanismos reales de intervención y crear los espacios aptos para esa participación. Las consultas y audiencias no pueden ser utilizadas sólo como una forma de apariencia democrática.

Es indispensable reforzar la integridad en la función pública, a través de leyes de ética que recojan los principios guía de la conducta funcionarial. Los códigos de ética pública deben incluir instancias y procedimientos que prevengan, detecten y eliminen los conflictos de interés en la gestión, regulando el problema de las incompatibilidades y el fenómeno de la "puerta giratoria". Se debe penalizar también el enriquecimiento ilícito, la venta de influencia, el soborno, entre otras conductas.

Fortalecer los mecanismos de control es central para poder instalar un gobierno transparente y libre de corrupción. Para que el control sea efectivo y eficaz debe reunir tres condiciones básicas: debe ser independiente desde el punto de vista político; debe tener capacidad y contar con los recursos necesarios y debe tener competencia y legitimidad para ejercer en plenitud sus funciones. El control es indispensable para poner en marcha la responsabilidad de los servidores públicos. Esa responsabilidad exige, por un lado, la rendición de cuentas y, por otro, la asunción de las consecuencias de la inconducta.

Un control eficaz y un marco de apertura y libertad de información son condiciones básicas de transparencia e integridad que permiten terminar con la impunidad. Si los actos corruptos no tienen consecuencias para sus actores; si no hay reparación de daños; si todo da igual; si las causas terminan prescribiendo, no hay ningún incentivo para corregir situaciones disvaliosas y la democracia seguirá cautiva de los intereses personales de los poderosos de turno. Terminar con la impunidad es central para mejorar la calidad de la democracia.

Todas estas medidas contribuirán a mejorar los niveles de transparencia y a prevenir y evitar la corrupción. Pero el problema de la corrupción no es sólo un problema legal o institucional; es también un problema cultural y social. La corrupción no terminará mientras las sociedades sigan tolerando con indiferencia la falta de integridad en el ejercicio del poder y la opacidad en el manejo de los recursos públicos. La transparencia requiere un compromiso de participación ciudadana. Es indispensable generar una demanda de transparencia que se traduzca en el voto popular. "Roban, pero hacen" no puede seguir siendo el justificativo para tolerar la corrupción.

El desafío es importante. Dejemos de ser demócratas insatisfechos y seamos ciudadanos activos, informados y participantes. Involucrémonos en la reconstrucción de los consensos valorativos básicos de la sociedad y revaloricemos la integridad y los principios de la democracia como sistema de vida y no sólo como mecanismo de elección de autoridades.

El compromiso para mejorar la calidad de la democracia podría sintetizarse en la fórmula de "las 4 i": más información, más integridad, menos impunidad y menos indiferencia.

Síntesis de la conferencia brindada el 25 de Octubre de 2012 en el Conversatorio Santiago – Pensar para Proponer, organizado por la Oficina Senatorial de Santiago. Santiago de los Caballeros, República Dominicana. Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Consultora Internacional. Miembro del Board de Transparency International. www.deliaferreira.com.ar

[1]http://cpi.transparency.org/cpi2011/
[2] http://gcb.transparency.org/gcb201011/
[3] http://www.latinobarometro.org/latino/latinobarometro.jsp