Para la implementación Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa Participación Ciudadana y ONAP realizan segunda mesa de consenso

Participación Ciudadana y la Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP) realizaron su segunda mesa de la búsqueda de consenso para la implementación de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa , en la que se abordó, en esta ocasión, el tema  “diagnóstico de la cantidad y las funciones de los servidores públicos”.

Esta segunda mesa que fue presidida por el director de la ONAP, Ramón Ventura Camejo; el director de CONARE,  Marcos Villamán, contó con la ponencia de  Porfirio Quezada, director de PROREFORMA,  quien se refirió al mito del gigantismo del Estado Dominicano.

En su intervención, Quezada precisó que para entender la cuestión de la burocracia pública dominicana, es conveniente recurrir a comparaciones conceptuales y estadísticas sobre nuestro modelo de gestión pública y sus características, a la luz de lo que sucede en América  Latina, Europa y Norteamérica.

Aseguró que existe un gigantismo del gobierno que lucha contra la eficiencia de los servidores convirtiéndolos en un circulo vicioso que impide su reducción.

Agregó que para evitar caer en repeticiones fundamentales y carentes de base objetiva, sugiere tener en cuenta tres indicadores básicos para establecer la dimensión del sector público utilizados frecuentemente  por las ciencias administrativas dedicadas al asunto de la burocracia estatal.

En ese orden de ideas, los tres indicadores básicos son : el Porcentaje de la población  total que tiene la condición de servidor público, cobertura de población por servidor público y porcentajes de servidores públicos  en la conformación del PEA.

Para Quezada es hora de  asumir  la reforma  institucional del país con la seriedad y sobriedad que el tema merece, pues evadirla puede comprometer el desarrollo de las potencialidades del país como nación y precipitarlas puede conducir  a un laberinto que puede hacer perder cuarentas años de modernización al país.

Esta mesa que es organizada por el Programa de Transparencia de Participación Ciudadana y la Oficina Nacional de Administración de Personal, en el marco de un acuerdo firmado por ambas instituciones, participaron, el Contralor General de la República, congresistas, representantes del sector académico, sindicalistas y miembros de organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

A continuación ponencia presentada por el Sr. Porfirio Quezada, director de PROREFORMA:

El Mito del Gigantismo del Estado Dominicano

«… un gobierno puede ser criticado por malo, no por grande… 11

Ornar Guerrero Orozco, pensador mexicano

Desde septiembre pasado se viene Incubando la hipótesis de que la crisis de la economía dominicana está asociada a un gasto corriente excesivo y de manera puntual al crecimiento desmedido de la nómina pública.

El empresariado dominicano/ apostando a su vieja idea de contribuir lo menos posible a la financiación de la política social haciendo provecho de la coyuntura y argumentando la necesidad de disminuir el presupuesto público se ha hecho eco de la idea y ha empujado al Gobierno a colocar el tema sobre la mesa de negociación. .

Con la jugada, el sector privado obviamente evita la discusión sobre el necesario incremento de la presión tributaria para, cuanto menos dignificar la pobreza en RD.

La oposición, avezada y oportuna toca el tema y se escurre dejándole al gobierno una granada activada en las manos.

Al crear la Comisión para la Adecuación de la Nómina Pública con la misión de analizar la situación y presentar en 90 días un plan de solución/ no sabemos si el Estado está realmente interesado en abordar el problema o si simplemente trata de ganar tiempo y esperar que se diluya la prisa.

Ahora bien, tanto se repite la idea del supuesto gigantismo de la Administración Pública dominicana, que muchos de nuestros generadores de opinión han resultado sorprendente mente convencidos y fanatizados por ideas a las cuales evidentemente nunca le habían prestado suficiente Interés.

Este planteamiento carece de toda originalidad  fue el Banco Mundial quien en el año 1983, en el marco de un estudio sobre los «países en vía de desarrollo» planteó su preocupación por el incremento de la nómina pública a velocidades que superaban hasta tres veces el crecimiento de la población y considero tal crecimiento como una amenaza al proceso de desarrollo de esos países.

Hasta la fecha, esa hipótesis no ha podido ser probada, pero 51 ha recorrido por más de quince años, cual 51 fuera un axioma, todos los foros de discusión sobre el desarrollo, marcando las líneas de trabajo de algunos organismos de cooperación internacional y creando corrientes de pensamiento en los partidos conservadores del mundo sub-desarrollado.

Para entender la cuestión de la burocracia pública dominicana, es conveniente recurrir a comparaciones conceptuales y estadísticas sobre nuestro modelo de gestión pública y sus características, a la luz de lo que sucede en América Latina, Europa y Norteamérica, Para evitar caer en repeticiones fundamentalistas y carentes de base objetiva, proponemos tener en cuenta tres indicadores básicos para establecer la dimensión del sector público utilizados frecuentemente por las ciencias administrativas dedicadas al asunto de la burocracia estatal, a saber:

1.- porcentaje de la población total que tiene la condición de servidor público: Este indicador es sin dudas el preferido para determinar el tamaño de las burocracias públicas e Incluso es muy utilizado para dimensionar las entidades privadas, en el caso del grupo de países comparables con la RD en la región, tomando en cuenta el ingreso per capita como elemento clasificatorio (Argentina, México, Venezuela, Uruguay, Costa Rica, Panamá y Chile), el promedio de habitantes que ostentan la condición de servidores públicos (Incluyendo fuerzas de defensa, entidades descentralizadas y tercerizadas), alcanza un promedio del 6%, la RD por su lado cuenta con un 4.55% de su .; población, es decir 1.5% por debajo del promedio en la región. .

Uruguay presenta una tasa del 9.2% de su población con la condición de servidor público y se considera una .de las mejores y más estable burocracia de la región. En el grupo de países considerados como «altamente desarrollados» de Europa, esta tasa alcanza el 10% como promedio según datos del FMI.

Los EEUU cuentan con una nómina pública Que sobrepasa los 18,000,000 (dieciocho millones) de servidores públicos, un 6.8% de su población.

Por el contrario, Nicaragua, Honduras, Bolivia y Guatemala son los países de la región con menor tamaño del sector público y al mismo tiempo conforman (junto a otros) el grupo de menor desarrollo relativo del continente.

2.- Cobertura de población por servidor público: al considerar este indicador en el ámbito latinoamericano, nos encontramos que entre el grupo comparable a la RD, el promedio de cobertura es de 22 habitantes por servidor  público, la RD por su lado presenta una cobertura de 21.9 habitantes por servidor, muy cerca del promedio EEUU presenta una tasa de cobertura de 14.77, menor a la de RD.

La importancia de este indicador es que demuestra la dimensión de la política social de un Estado, junto a indicadores relativos a la desconcentración de los recursos, nos explica el grado de penetración de los servicios del Estado en la población.

3.- porcentaje de servidores públicos en la conformación PEA: con este indicador se pretende además verificar la incidencia del Estado en el mercado laboral y de alguna manera en la economía nacional, el promedio para el mismo grupo de países en la región alcanza 13.2%, y en el caso dominicano presentamos un índice del 9.58%, nueva vez debajo del promedio.

Costa Rica y Panamá alcanzan casi el 35% de participación de los servidores públicos en la conformación del PEA y nadie esta planteando que cuentan con un Estado agigantado. Particularmente el primero (Costa Rica), es considerado como un modelo mundial de desarrollo humano sostenible según los Indicadores de las Naciones Unidas.

La constante es que a mayor desarrollo mayor proporción de servidores públicos, en América latina, por ejemplo, se puede apreciar muy claramente la relación entre Ingreso per cápita y la densidad del servicio público.

Esto se explica, porque aunque parezca un anacronismo, la verdad científica es que «a mayor Estado mayor desarrollo». No obviamos la cuestión relativa a la calidad de organización y operación del Estado, pero esa es una discusión que no parece tener espado en la agenda pública en RD, no obstante sería muy Importante centrarse en ella en el futuro próximo.

Como Queda demostrado en las referencias presentadas en los párrafos precedentes, la Administración Pública dominicana no puede ser caracterizada como extra- numeraria, ni agigantada, con lo cual no queremos decir que la misma no presente patologías que requieran de urgente intervención.

Entre los problemas más graves que comprometen la efectividad de las Instituciones públicas dominicanas, se encuentran el alto nivel de centralización en que han distribuidos los recursos humanos, la proliferación de empleos no productivos, la debilidad de los sistemas de planificación y gestión de los recursos humanos, la bajísima escala de compensación, el escasísimo apoyo que reciben los esfuerzos de capacitación, la baja motivación y el deteriorado ambiente de trabajo en que se desempeñan, entre otras.

Al comparar la data relativa al grado de concentración de los recursos humanos, nos encontramos con países como Argentina y Chile, que tienen una mayor proporción de servidores públicos en los niveles descentralizados y autónomos (estos son probablemente los países de mayor descentralización en América latina).

Otros como Costa Rica y Panamá con proporciones casi idénticas entre el nivel central y el nivel descentralizado y casos como la República Dominicana donde alrededor del 65% de la nómina pública esta concentrada en el llamado Gobierno Central. ‘

Si se revisa la evolución de la nómina en América latina y se compara con la de República Dominicana se comprueba que en cualquier caso ha habido un Incremento sostenido, cuyas causas no han sido determinantemente establecidas y que algunos autores asocian a la adopción de políticas populistas en la conducción del Estado.

La realidad estadística, Indica que el crecimiento de la nómina pública que en principio acompañaba a la tasa de crecimiento poblacional tiende en las últimas dos décadas a sobrepasarla y a crecer a un ritmo aproximado de un 5%.

No obstante, mucho más dramático que ese crecimiento de la nómina pública, es su alta tasa de movilidad, especialmente en el período inmediatamente posterior en las transiciones de mando.

Cada vez que hay sucesión de mando un porcentaje considerable de servidores públicos pierde su empleo y un porcentaje similar de seguidores/ beneficiarios del nuevo incumbente ingresan al tren público.

Con esta práctica el cuerpo administrativo del Estado es sometido a dos situaciones Indeseables, la primera es que una porción Importante de la experiencia acumulada se pierde cada vez; por otro lado, el universo total de la burocracia sobrevive en medio de una amenaza permanente a su estabilidad y ello reduce considerablemente su potencial de trabajo.

Definitivamente el sometimiento de la burocracia pública a esta tensión permanente, generada por la ignorancia y la politiquería, lejos de contribuir a incrementar los niveles de eficiencia del sector público, genera una situación de Inestabilidad e Incertidumbre que corroe la prestación de servicios públicos a la ciudadania.

Como se ha planteado en innumerables propuestas sobre la materia, se reconocen algunas iniciativas que podrían contr1bulr a una transformación del trabajo gubernamental que, además de asegurar un mejor uso de los recursos públicos, logre, sobre todo, hacer mucho más eficiente y universal la prestación de los servicios públicos; algunas de estas ideas se exponen a continuación:

Primero._ Impulsar una recomposición de la arquitectura organizacional de la Administración pública, centrando las organizaciones en su misión orgánica¡ diferenciando los niveles de competencia en funci6n de un esquema básico a saber:

Función de rectoría;
Función reguladora fiscalizadora; y
Función prestadora

Segundo.- Fortalecer la capacidad de los entes prestadores de servicios impulsando su autonomía y sostenibilidad económica, y estableciendo reglas claras para estimular la efectividad en las prestaciones de los servicios.

Tercero._ Impulsar un proceso rápido de descentralización y tercerización que acerque mucho más la capacidad de decisión al territorio y circunstancias donde se generan los problemas.

Cuarto.- Definir un programa de transferencia de recursos humanos desde las sedes instituclonales hacia los centros de prestación de servicios, con el propósito de colocar más ciudadanos al servicio de la población (más ciudadanos sirviendo a los ciudadanos).

Quinto.- Una vez se ejecute esta recomposición del ambiente de trabajo en la Administración Pública, se debe implantar sIn demora la ley de servido civil y carrera administrativa a manera de estabilizar el empleo público, única vía para alcanzar niveles mínimos de eficiencia en la administración pública.

Plantear el simple despido de empleados públicos con el supuesto propósito de disminuir gastos, es elegir la vía más fácil para llegar a ningún lado.

Quién, cuándo y con qué fondos compensará a los despedidos?, Quién ofertará nuevos trabajos a 128 mil personas? Tendrán todos vocacíón empresarial… ?, Alguna vez nos hemos detenido a pensar que estos ciudadanos también tienen derechos?, Qué pasará con nuestra seguridad pública 51 de repente 128 mil ciudadanos se quedan sin trabajo? Mejoraran esas medidas la eficiencia pública? Acabarán con esto los problemas fiscales y monetarios por los que atravesamos?

Por demás se debe señalar que los programas de retiro voluntario siempre han fracasado debido a que aquellos que se sienten atraídos por la aventura del cambio y dan efectivamente el salto, son justamente los mejores empleados los que nadie quiere perder.

El mejor mecanismo ya viene previsto en nuestra ley 14-91 sobre el servicio civil, se trata simplemente de evaluar el desempeño y aplicar un adecuado sistema de consecuencias.

Es cierto que la nómina pública requiere de atención y más aún, de transformación, no obstante, en todos los países que se han intentado una reforma de la nómina pública con la perspectiva de los ministerios de economía y finanzas, el resultado ha sido siempre contrario a los propósitos, este es el caso de Argentina país en el cual después de varias olas reformadoras, la burocracIa ha Involucranado y los niveles de Inestabilidad en el empleo han sido un factor de corrupción y de deterioro de los servicios públicos y la pobreza en la poblaci6n.

Es necesario definir un marco básico de metas nacionales que puedan orientar cambios institucionales profundos en nuestra arquItectura organlzaclonal, que definan de una vez hacia donde deben moverse los cambios en la burocracia pública y disminuyan el nivel de Incertidumbre que se produce cada vez que’ alguien saca de la manga un nuevo «proyecto de salvación nacional».

La tesis del «Estado pequeño» ha sido ampliamente derrotada en los foros especializados de discusión, no entendemos el porqué de este afán de llegar retrasados a temas de tanta trascendencia para nuestra nación.

No se trata ya de si más o menos Estado, sino de mejor Estado, esto es más y mejores servicios, más seguridad pública y juridica, mejor salud y educación, más seguridad social, mejores Infraestructuras, en fin más calidad de vida para la ciudadanía.

Argentina es un espejo de lo que pasa cuando decisiones apresuradas son tomadas sIn tener en cuenta todas las perspectivas vinculadas con un tema tan critico y complejo como el empleo público.

Las causas de la crisis económica hay que buscarlas en otro lado, casi seguro en nuestra competitividad económica como nación, el tema de la gestión de los recursos humanos en el sector público ya ha tenido suficiente con cuatro décadas de vaivenes politiqueros, la permanente falta de estabilidad y la discriminación económica y social que se ejerce sobre los ciudadanos que se dedican al servicio público, esto no se resuelve simplemente isumando «Iogica privada» a la gestión de Estado.

De hecho, las Incursiones de la inteligencia privada en la gestión pública no tienen precisamente una hoja de logros en América latina, basta recordar que en gran medida el fracaso del último gobierno de Carlos Andrés Pérez en Venezuela se debió a la mala gestión de un grupo de funcionarios provenientes de las más prestigiosas empresas venezolanas y el resultado para Venezuela fue nefasto no solo por la caída del gobierno Sino también por lo que todavía sucede.

Más reciente en México, el Presidente electo Vicente Fox contrató una compañía especializada en «caza de talentos» (heat hunter), para que seleccionara un gabinete Integrado con lo más selecto del exitoso sector empresarial mexicano, para abreviar la historia basta revisar la última encuesta de opinión sobre la gestión de Fax, en la cual el 70% de la población estima que ha sido simplemente un fracaso, que el Presidente ha sido superado por los problemas y su equipo ha sido incapaz de enfrentar con éxito la situación.

En suma, las transferencias de las experiencias privadas, sin más ni más, al ámbito de la gestión pública aún tiene pendiente probar su efectividad.

Es hora ya de asumir la reforma institucional del país con la seriedad y sobriedad que el tema merece, evadirla puede comprometer el desarrollo de nuestras potencialidades como nación, precipitarlas puede conducimos a un laberinto que nos haga perder otros cuarenta años.

Jueves, 06 de Marzo de 2003

Porfirlo Quezada
Consultor en Gestión Pública 

p.quezada@mcg.com.do